在法治轨道上全面深化改革

　　党的二十届三中全会在《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出“法治是中国式现代化的重要保障”“在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”等重大论断。习近平总书记多次强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”这深刻揭示了改革与法治的关系，为新时代全面深化改革指明了方向。全面深化改革是一项宏大而又复杂的系统工程，涉及若干利益和体制上的深层次问题，必须走法治之路，在法治轨道上有序推进，以法治引领和规范改革行为，以法治凝聚改革共识，以法治破解改革难题，以法治优化改革环境。

　　法治与改革关系的演进历程

　　法治与改革的关系一直是人类法律文明史上的重大课题，能否处理好及如何处理好两者的关系，直接关系到改革的成败，也关系到法治建设的成效。

　　法治与改革的关系集中体现在立法与改革的关系上，我国经历了从“立法确认改革成果”到“立法服务改革大局”再到“立法引领改革发展”三个阶段的历史演变。

　　第一阶段，改革先行、立法确认。这主要发生在改革开放初期。由于当时改革处于探索阶段，法制尚不健全，因此，在理念上，认为改革是立法的基础，立法是对改革实践经验的总结；有多少经验，就立多少法，只有随着改革经验蓄积、条件成熟，法律才会日益完备起来。实践中，在国家政策指导下，改革先行，允许各地先行先试，再由立法对实践检验成熟并可普遍适用的改革经验和成果予以确认。如果按照时间的先后，则改革在先、立法在后，先改革再立法。第二阶段，立法围绕改革开展，为改革服务。这主要发生在党的十八大之前。该阶段，强调立法要围绕改革开展工作，服务于改革发展大局，体现改革精神，落实改革要求；改革是立法的动因，为立法提供不竭动力。此时，立法虽不再仅限于对改革成果和经验的确认，也认识到立法与改革的不同性质和规律，并开始发挥自身的能动性，但仍未改变改革主导、立法附随的倾向，强调立法必须服从和服务于改革、发展、稳定的大局。值得注意的是，第一阶段与第二阶段之间虽有所差异，但无本质区别，都提倡改革先于法治，强调改革引导法治，法治要服从和服务于改革，法治要附随改革并不断修法，改革促进和倒逼法治建设。其细微差别就在于第一阶段强调法治对改革成果的后续确认，而第二阶段强调法治建设围绕改革进行。第三阶段，立法引领、推动改革。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对法治规律有了更为深刻的认识，也对法治与改革的关系进行了全新阐释。提出重大改革于法有据，要发挥立法对改革的引领和推动作用，强调改革的法治化运行。这从根本上改变了法治与改革的关系模式，要求法治先行，法治引领改革、推动改革、规范改革、保障改革，并巩固改革成果。这不仅是思维方式上的转变，也是方法论上的转变。强调以法治思维和法治方式全面深化改革，体现了法治与改革的内在统一、良性互动。

　　从“先改后立”“边改边立”到“坚持重大改革于法有据”的立法实践创新，体现了我们党对法治与改革关系的认识不断深化的过程，也科学揭示了法治与改革的发展规律。注重法治与改革的良性互动关系，成为我国处理法治与改革关系的重要理念。

　　法治在全面深化改革中的

　　主要作用

　　新时代改革具有新的内涵和特征，涉及深刻而强烈的利益调整，其广度、深度、力度和难度之大，是前所未有的。党的二十大报告指出，“重点领域改革还有不少硬骨头要啃”，在当今世界百年未有之大变局加速演进、世界进入新的动荡变革期的时代背景下，“我国改革发展稳定面临不少深层次矛盾躲不开、绕不过”。因此，改革不仅需要政治勇气，更需要法治智慧，必须充分发挥法治的引领、规范、推动和保障作用，需要在法治的轨道上全面深化改革。法治对改革的作用主要体现在以下几个方面。

　　一是引领作用。改革是一个持续不断的推进过程，也是一场攻坚战和持久战。法治的引领作用体现为法治的前瞻性和指引性，旨在为改革定目标、定方向、定原则、定方式、定程序、定责任，使改革能够有序开展和持续推进，避免改革出现失范与无序状态；体现为法治能增强改革的可预期性，激发改革者的积极性、主动性和创造性。只有通过法治的引领，才能蹄疾步稳推进各项改革，才能在稳大局、应变局、开新局中展现新作为。从这个意义上讲，法治就像大海中指明航向的航标，而改革则是在大海中航行的巨轮，正确的航标能够确保巨轮顺利安全地到达彼岸。

　　二是规范作用。法治是规则之治，具有稳定性和规范性，以法治的“立”或“定”，为改革的“破”或“变”提供规范。法治将改革的范围、步骤和内容加以框定，保障改革这列动车在既定的轨道上稳健前行。改革的“变”必须依法而“变”，否则，就会变形走样、变味异化，甚至会越轨翻车。如果法治思维欠缺、法治观念淡漠，就会滋生特权思想，产生违法施政、执法不公等问题，改革就会偏离轨道；如果法治规范不足、法治手段软弱，就会导致有法不依、执法不严、违法不究等现象蔓延，使改革难以取得预期成效；如果改革不受法律约束，甚至违法行事，短期内也许会取得速度快、效率高的效果，但也容易出现全局性、长期性的失误。

　　三是保障作用。法治的保障作用就是以法治方式突破旧体制、旧利益格局的束缚，最大限度地凝聚改革共识，形成人心齐、泰山移的氛围，在法治的框架下解决改革中出现的各种矛盾；就是运用法治眼光审视改革问题，用法治思维谋划改革路径，用法治手段破解改革难题，用法治方式优化改革环境，避免可能出现的无序状态和进退失据现象，保障改革沿着正确的方向前进，产生持久的正效应。法治可以保证改革合乎理性，为改革提供合法性、权威性支撑，增强改革的系统性、整体性、连续性和协调性，实现改革的总目标，也可以使改革成果得以巩固和复制推广。

　　四是校正作用。改革是对社会各种利益关系进行重新调整与分配，必然涉及众多人的切身利益。党的二十大报告指出，“深刻的社会变革，推进改革发展、调整利益关系往往牵一发而动全身”，特别是当前改革已进入攻坚期和深水区，各种利益复杂交织，社会矛盾多发易发，稍微处理不好就很可能引发不安定因素。而法治具有分配正义的功能，其平等、公正、安全、秩序等正义性价值可以调节利益分配，回应公众诉求，平衡社会整体利益，及时预防、纠正和制止那些打着改革旗号规避或破坏法治的行为；运用法治方式协调不同主体的利益，可以减少利益分配带来的社会问题，缓解结构调整所造成的阵痛，有效解决改革过程中出现的矛盾和问题。从这个意义上说，法治就是校正器，能及时校正改革过程中可能出现的偏差，切实维护社会公平正义。法治的底线就是改革的红线，法治的底线不能逾越，改革的红线不能触碰。

　　可见，法治之于改革的作用具有深刻的理论与实践逻辑。习近平总书记指出，改革开放40多年的经验告诉我们，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入，越要强调法治。越是到了改革的深水区，越要发挥法治的引领和规范作用；越是重大改革，越要坚持法治先行和于法有据。要以法治之力护航全面深化改革，将改革成效更好转化为国家治理效能，开辟“中国之治”新境界，增创“中国之治”新优势。

　　在法治轨道上全面深化改革的

　　基本路径

　　在法治轨道上全面深化改革，就是要在改革的各个领域充分运用法治思维和法治方式，全面推进国家各方面工作法治化，更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。要根据改革的不同情形，确定法治推进的不同路径。

　　第一，要及时将改革决策转化为法律规范。坚持立法与改革决策相统一、衔接，在研究作出重大改革决策部署时，同步考虑立法需求，及时提出立法建议，通过立法做好顶层设计、引领改革进程，通过法治方式把改革思想转化为法治精神、原则和规则，确立全社会共同努力的方向和遵循的准绳，从而为改革奠定合法性基础；要将改革目标、改革主体及其权限、改革内容、改革行为模式法治化，为改革提供合法性依据；要将改革中涉及的其他问题，诸如改革的程序步骤等转化为法定程序，通过法定程序使改革决策更为完善、更加科学。

　　第二，重大改革须于法有据。习近平总书记强调，“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行”。于法有据，就是要做到先立后破，要深化立法领域改革，做好法律的立改废释工作，增强法律的及时性、针对性和有效性，确保改革依法有序推进。无论是改革思路的谋划、改革方案的设计，还是改革措施的实施，都必须在法治的框架内进行，要按照法定程序开展，遵循法治原则和精神。实践证明，凡是依法进行的改革事项于法有据的，都能顺利推进各项改革措施落地落实，也能妥善解决好改革中的各类难题，实现改革的政治效果、法律效果和社会效果有机统一。

　　第三，要完善法律授权制度。习近平总书记指出，“有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行”。对那些没有法律依据甚至可能突破法律规定的改革事项，要按照法定程序完善法律授权制度，经有关机关批准，授权相关主体或相关地方先行先试，以授权驱动改革，为局部地区或相关领域的改革提供合法依据。值得注意的是，《中华人民共和国立法法》相关条款对立法授权制度作出了明确规定，不仅对国务院、经济特区等常规性授权立法作出了规定，而且第16条还规定，全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就特定事项授权在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定；第79条规定，国务院可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项，在规定期限和范围内暂时调整或者暂时停止适用行政法规的部分规定。这体现出立法为改革预留了空间，为改革取得合法性创造了条件，为改革的推进铺平了道路。

　　第四，要及时将改革成果上升为法律规范，以反哺新一轮改革。改革实践无止境，法治建设也无止境。要及时将那些获得授权、先行先试后形成的改革经验和实践成果通过立法程序转化为法律规范，实现在改革中完善法治，形成与时俱进的良法，最大限度凝聚改革共识。这既是对改革成果的确认和复制推广，也是将改革措施通过立法上升为顶层设计，成为具有前瞻性和普遍约束力的规范，继续引领改革进程，并为新一轮改革提供依据，由此形成改革与法治良性互动的格局。

　　总之，全面深化改革必须坚持法治先行，先立后破，在法治精神和法治原则的指引下，运用法治思维和法治方式推动改革向纵深发展。这既是全面深化改革的必然要求，也是确保改革获得成功的关键所在。

　　（作者系广东外语外贸大学党委书记、广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）